太湖县后扶贫时代贫困治理转型及政策建议

石庆寨

2019年9月

［摘要］由于农村贫困人口收入不稳定、社会保障兜底覆盖面有限，因此2020年后现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标的完成并不意味着农村贫困的终结。随着绝对贫困的消失，农村贫困人口将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，届时转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为扶贫工作新的目标群体，并呈现出新的特征。为此我们需要加大推进城乡一体化、扶贫开发与社会公共服务一体化改革以及实施政府、社会、市场为一体的扶贫机制。本文通过实地走访调研太湖县部分乡镇来进一步探讨2020年后贫困治理转型方向及政策建议。

［关键词］ 贫困  现状  典型经验  政策建议

一、 太湖县脱贫攻坚工作现状

（一）贫困人口概况

太湖县位于安徽省西南部，大别山南麓、长江北岸，属于国家级贫困县和大别山区连片特困地区。太湖是一个集革命老区、贫困山区、重点库区和大别山扶贫攻坚片区于一体的国家扶贫开发工作重点县，2017年被纳入全省9个深度贫困县之一。2014年建档立卡贫困人口12.41万人，建档立卡贫困村67个，贫困发生率为24.7%。至2018年底，全县有未出列贫困村17个，未脱贫人口8406户、1.7961万人，贫困发生率降至3.4%。

（二）脱贫项目实施情况

太湖县主要通过产业发展、小额信贷、易地扶贫搬迁、光伏发电、教育助学（雨露计划）、大病救助、社会帮扶等十大项目来帮助贫困户脱贫。

产业扶贫：坚持“334”产业扶贫发展思路，全面推广“四带一自”产业扶贫模式，创新“三有一网”点位扶贫模式，运用“村级集体经济+基地+贫困户”的模式在“带”字上做好文章，投入产业发展资金45607万元实施到村到户产业项目，户均发展产业项目3.6个，村均产业项目4个；加大资产收益扶贫项目实施力度，扩大产业扶贫覆盖面，确保收益稳定长远。危房改造：3000户贫困户危房改造已全部竣工，并已搬迁入住，补助资金全部发放到位。易地搬迁：2288人搬迁对象的房屋全部建成并搬迁入住，建房补助资金已全部拨付到位。金融扶贫：共投放扶贫小额信贷32913万元，完成省目标任务21254万元的154.85%。农村道路畅通工程：434.856公里农村道路畅通项目建设已全面完成。农村安全饮水工程：1.8884万人贫困人口安全饮水巩固提升工程已全面完成。健康脱贫：贫困人口家庭医生签约100%，定期开展履约，为贫困人口全额代缴参合金。全县贫困人口共补偿30.87万人次，共计补偿13759.14万元，将农户患病支出降到最低，有效防范因病致贫因病返贫。2018年3月，被省卫计委、省扶贫办确定为首批安徽省健康脱贫工程示范县。就业扶贫：开展1456人贫困人口技能培训，完成帮扶就业脱贫人数2955人，建成就业扶贫驿站15家，吸纳贫困劳动者180余人。教育扶贫：全面落实农村贫困户子女教育扶贫政策，确保所有符合条件的建档立卡家庭经济困难学生全覆盖，县学生资助管理中心被授予全国学生资助工作“推荐学习单位”；生源地助学贷款工作连续八年被省教育厅评为“优秀”。电商扶贫、旅游扶贫等均按时序进度稳步推进。社会帮扶：积极开展“10·17”社会扶贫日活动，共举办大型宣传活动30余场次，累计认领各类项目1753个、认领项目投资额189万元，扶贫捐款213万元。积极推进“中国社会扶贫网”安徽上线太湖试点工作，大力推进“互联网+”精准社会扶贫工作。

（三）典型经验及做法

1.聚焦提升“三力”，抓实党建扶贫。一是聚焦提升组织力，筑牢脱贫攻坚桥头堡。坚持“三向发力”，建设引领脱贫攻坚的战斗堡垒。二是聚焦提升战斗力，锻造脱贫攻坚主力军。全面开展三级书记遍访贫困对象推进乡村振兴行动，县、乡、村三级书记带头遍访贫困对象；启动“千名干部下基层”活动，抽调528名县直机关干部组成176个工作专班，派驻到全县176个村（居），驻村专班全覆盖；建立清单管理，实行闭环调度，细化县、乡、村、驻村工作队“四个”工作清单，推行视频调度，拧紧责任链条，营造全县上下合力攻坚的浓厚氛围。三是聚焦提升带动力，树立脱贫攻坚好典型。着眼破解短板，强化典型带动，以组织实施“三个脱困行动”为抓手，充分发挥基层党组织打赢脱贫攻坚硬仗的主导主体作用。该县党建引领脱贫攻坚经验做法在省《扶贫开发简报》刊发。

2.创新社会管理，激发内生动力。一是推行村民自治机制。创建村民组议事会，制定村规民约，加强政策引导、教育引导和典型引导，着力培育文明乡风、淳朴民风和优良家风。二是通过召开贫困户座谈会、村民大会、举办“扶贫夜校”等方式，让身边人说身边事，广泛宣传勤劳致富脱贫的苦干实干精神，在全县营造“我要脱贫”“脱贫光荣”良好氛围。三是注重典型挖掘推介。举办“2018再芬黄梅走进太湖扶贫折子戏专场”“文艺扶贫，携手小康”等大型文艺演出，开展《我的帮扶故事》《我的脱贫历程》评选表彰活动，大力宣扬脱贫攻坚工作中的优秀人物和先进事迹。新华网安徽频道进行了深入报道。

3.推行“一司一村”，创新结对帮扶。与上海期货交易所深入对接，33家期货行业公司与33个山区非贫困村开展“一司一村”结对帮扶，帮助每村至少发展一个产业扶贫项目，有力推进村级集体与贫困户“双增收”，“一司一村”帮扶工作经验做法在人民网安徽频道等媒体宣传报道。

4.坚持思路精准，推进产业扶贫。全面推广“四带一自”产业扶贫模式，推行“龙头企业+合作社+村集体+贫困户”模式，推进实施“334”产业扶贫，即：突出党建统领、能人带领、创新引领“三大原则”；聚焦贫困户稳定增收、村集体经济稳定增长、现代农业健康发展“三大目标”；推行种养、长短、龙头、金融“四个结合”。稳步推进构树产业扶贫，创新试点模式，增强构树扶贫产业“造血”功能，帮助贫困群众稳定增收脱贫。构树产业扶贫经验在《中国扶贫》杂志、人民网安徽频道、新华网等媒体进行了宣传报道。寺前镇被评为“一村一品”省级专业示范镇，百里镇大竹村、刘畈乡乐盛村分别被评为全国、全省“一村一品”示范村。

5.补齐“三个”短板，促进均衡发展。一是补齐流动人口健康脱贫短板。成立“安徽省太湖县驻福建省惠安县流动贫困人口健康脱贫工作站”，开展健康脱贫外出服务。二是补齐深度贫困户住房安全短板。聚焦深度贫困户危房改造资金不足，利用社会帮扶资金和帮扶单位捐赠资金加大对困难危房改造户的补助，减轻贫困户中的特困群众危房改造经济负担。三是补齐非贫困村集体经济发展短板。出台《太湖县扶持村级集体经济发展试点工作方案》，加大非贫困村集体经济发展支持力度。今年共整合项目资金与社会帮扶资金6253万元，实现全县109个非贫困村集体经济发展引导资金全覆盖，每个非贫困村至少发展一项产业扶贫项目。

（四）当前工作存在的不足

1.贫困户发展意识不强，内生动力不足。舆论引导基本以宣传政策为主，引导群众自主脱贫工作力度不够，对靠自身努力奋斗实现脱贫的典型事例未充分挖掘和宣传。部分贫困户文化素质和思想觉悟不高，缺乏发展的动力，“等”“靠”“要”的思想严重，要资金不愿要帮扶项目，一定程度上影响了帮扶效果。

2.产业发展模式单一，抗风险能力不强。当地产业主要以种养殖为主，且为初级经营方式，龙头企业带动能力和辐射能力有限，产业链未延伸至深加工环节等，吸纳贫困户就业能力较弱，抗风险能力不强。另外贫困户享受金融扶贫贷款贴息政策占比只有21%，金融扶贫撬动产业发展的杠杆远未发挥效益；这均一定程度上限制了产业发展带动贫困户脱贫增收，不利于贫困户收入长期稳定增长。

3.部门协同联动不到位，容易产生“信息孤岛”。如：贫困人口当中有很大一部分是因为因学致贫。在工作中，县扶贫办、教育局、妇联、团委等部门均有资源实施教育扶贫，但往往在操作过程中由于各部门项目分开实施，与乡镇单线联系，由此，可能出现有的贫困学生被多个部门重复资助，而有的贫困学生被资助的较少，由于部门与部门间联动不到位，产生了“信息孤岛”，影响了帮扶措施的精准性和实施效果。

4.多位一体机制发挥不到位,政府、市场、社会联动机制未形成。当前，脱贫攻坚主要是通过政府运用行政手段短时间集聚要素资源来强力推进，但要长期保障脱贫攻坚成效需要市场、社会广泛参与。如大石乡在社会帮扶方面，只有三家稍微大一点的企业参与精准扶贫工作，且帮扶力度非常有限。县内的市场主体，仅有个别农业龙头企业参与脱贫攻坚外，多数企业积极性不高，参与意愿不强。企业、社会组织、市场多位一体参与扶贫的机制未形成，参与扶贫的氛围不够浓厚。

5.“双基”建设还很薄弱。太湖县所辖15个乡镇中有8个山区乡镇，最远的乡镇距离县城车程达3个小时，最远的深度贫困村离县城有4个多小时的车程。贫困程度仍然较深，交通、水利等基础设施建设依然薄弱，抵御自然灾害风险能力不强，因灾致贫和因灾返贫潜在风险较大，同时，农村贫困人口与城镇地区人口的低保标准、养老保险金标准、医疗和教育等条件存在明显差异，保障水平明显低于城镇标准，乡村两级文化、卫生等公共服务水平还不高，不利于乡村振兴和统筹城乡一体化发展。

二、脱贫摘帽后贫困治理转型方向

通过对太湖县脱贫攻坚工作的深入观察，2019年顺利实现脱贫摘帽后，贫困人口将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，城乡二元化的差异性设计将使转型性贫困问题凸显出来。这样的新贫困并不仅反映在绝对收入上，同时也主要呈现为收入和社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两个方面。为此，需要在如下几个方面实施转型。

（一）实施城乡一体化扶贫政策，统筹城乡发展

由于城乡二元化的存在，教育、医疗、文化、养老等各种资源要素都在向城镇集聚，政府对城镇的基础设施投入远远超过乡村。为了扭转发展不平衡现状，需要在顶层设计上将城乡发展纳入一盘棋考虑，建立起城乡一体化的社会公共服务和保障体系,针对基础设施和各项资源薄弱的乡村地区，将有针对性地进行倾斜，以缩小城乡差距，统筹城乡发展，用制度供给变革催生改革为困难人口带来红利，逐步实现资源、人口等要素均衡分布。

（二）建立多部门协同治理机制，实施资源共享

对于扶贫领域，解决同一类型问题，可能有几个部门对口进行解决，但每个部门的支持力度又不一样，在实施的过程中容易引发新的不公平。例如，当前，解决贫困人口住房问题，发改委牵头实施易地扶贫搬迁项目，住建部门牵头实施危房改造项目，按照安徽省标准，危房改造新建标准为2万元/户；异地扶贫项目人均补助标准为2万元/人。在实践中，山区农户的住房改造可能同时适用上述两个政策，由于发改委的易地扶贫搬迁项目含金量高，农户竞相争取，但由于项目指标数量有限，部分农户只有被动转向选择危房改造，农户在相互比较后，认为同样建房危房改造比易地扶贫搬迁户享受政策打了折扣，认为政策实施不公平，造成了满意度下降。因此，在以后扶贫时代，教育、卫生健康、民政、发改等部门在实施帮扶政策时，需要在顶层设计时纳入一张网络进行考虑，避免执行政策标准不统一、协同联动不到位。

（三）构建政府、市场、社会多位一体机制，实现协同治理

有效根治贫困，需要政府、市场、社会落实多位一体机制，实现协同治理。政府要实现由管理者向协调者转变，搭建好市场、社会参与减贫的协调平台和资源对接平台。政府要加强社会资源的再分配调节,通过公共资源向贫困地区和弱势人群的投放，逐步缩小发展所带来的不均衡和贫富差距；对于企业、银行等市场主体，需要在政府的动员下，主动对接服务平台，深入参与脱贫攻坚，有针对性开展帮扶工作，真正成为帮扶工作的主体；引入专业社会工作机构助力脱贫提升帮扶成效，激活社会力量参与扶贫形成大扶贫工作格局，探索企业家捐资扶贫、能人带动扶贫、大户帮助扶贫、合作组织服务扶贫等社会扶贫模式。通过营造良好舆论氛围，广泛动员社会力量，形成全社会参与帮扶工作的良好局面。

三、贫困治理转型工作建议

当前脱贫攻坚的很多经验做法在2019年后实施贫困治理转型仍有借鉴意义，但由于贫困人口已经由绝对贫困转为了相对贫困，贫困治理工作的重点和重心将会相对应的发生转型。建议以下几个方面作为下一步的工作重点：

（一）积极实施产业扶贫

优化产业，提升发展水平。坚持把产业扶贫作为后扶贫时代的“第一硬仗”，积极打造一批有龙头企业带动、地域优势突出、产业链条完备、辐射带动能力强，生态好、效益高、质量优、品牌强的扶贫产业基地，使其成为带动经济增长、贫困群众就业增收的主要支撑。积极实施一、二、三产融合发展，有针对性延伸产业链条，提升产品附加值。

（二）利益链接机制的建立与完善

积极探索“龙头企业+基地/扶贫车间+贫困人口+合作社”模式，积极与龙头企业对接，利用龙头企业市场、技术优势，打造村级特色产业或成立扶贫车间，龙头企业与村集体联合成立合作社，贫困人口以土地、空闲农房等资源入股合作社，合作社给予相应入股分红，同时积极吸纳贫困人口就业。

对于龙头企业带动村合作社发展吸纳贫困人口增收的，政府将积极出台政策给予金融扶贫贷款和产业发展项目支持，扶持合作社改善基础设施条件，同时政府积极打造乡、村两级电商平台，拓宽产品市场销量，让龙头企业、村合作社和贫困农户均有利可图，进一步巩固完善利益链条。

（三）现行帮扶政策的有效延续和调整

部分扶贫政策需要有效延续。例如：太湖县大石乡现行未脱贫人口中，有近30%的人口属于因病、因残致贫，到2020年该群体人口脱贫后，仍然有因病返贫风险。这就需要相对应的医疗救助、大病救助、残疾人补贴等政策应当要有效延续，通过村、组集体评议履行相关程序后，继续给予困难群体相关项目资助。对于保障兜底脱贫这一类型的五保户、低保户仍需要继续帮扶的，通过群众评议，可以继续实施保障兜底政策解决困难人口生活问题。

部分扶贫政策可能要相应调整。例如：通过农村实施易地扶贫搬迁、危房改造等项目实施，农户现已基本上解决住房问题。住房保障政策可以调整为：重点解决房屋发生自然灾害或坍塌的困难人群，可以通过民政部门给予临时救助的形式来解决。教育助学、产业发展等支持政策可以视情况给予相应调整。

（四）帮扶单位和帮扶责任人开展帮扶活动后续衔接

现行的帮扶单位和帮扶责任人机制为实施脱贫攻坚“五个一批”、“六个精准”发挥了重要作用，为贫困户顺利脱贫做了大量的基础工作。但现行的贫困线标准只能基本上解决贫困户生产、生活问题，如果自身发展能力不强，一旦遇到外在风险，容易返贫。这就需要帮扶单位、帮扶责任人在一定时期还要继续关注已脱贫人口的生产、生活，引导贫困户积极参加各类技能培训、发展产业等，一旦贫困户稳定增收渠道有保障后，就有足够能力来抵御外在风险。

（五）全面实施乡村振兴战略改善贫困地区基础设施条件

笔者在调研大石乡、弥陀镇等地方贫困现状过程中发现，农村的基础设施比较薄弱，有一些村民组的道路仍是泥土路；村级卫生室的设施条件较差，稍微复杂一点的病情需要病人到县城区就诊；另外文化设施较为缺乏，一些村庄仍没有便民文化广场和健身场所。在绝对贫困人口消除的基础上，对于农村基层设施条件改善全面实施乡村振兴，为困难人口提供优质公共服务，将是扶贫工作转型的重点。

通过加强农村的公共基础设施建设和公共服务供给，促进人才、资本等的逆城镇化流动，助推乡村振兴。一是积极实施各类项目。如：通过实施国土“增减挂钩”、“退宅还耕”等项目，将农村空闲地转化为旱地甚至是水田，腾退空闲房屋并给予农户项目经费，为农户带来实惠。二是积极改善基础设施条件。通过积极实施交通畅通工程、财政“一事一议”、农田水利兴修项目等，重点向相对贫困地区倾斜，切实提高公共服务水平。三是切实开展美丽乡村建设和实施农村环境综合治理，在改善自然环境的基础上，发展乡村旅游，走绿色发展之路。

（六）激发困难人群内生动力扶志与扶智相结合

在后扶贫时代，仍然会有相对贫困人口存在。这就需要我们持续激发困难人群的内生动力，摆脱相对贫困。一是加强宣传，积极扶志。充分发挥新闻宣传媒介作用，牢牢把握舆论导向，全方位、多层次地宣传报道利用自身努力顺利摆脱贫困的典型，激发贫困户主动参与产业发展和积极就业。形成政府、市场、社会协同参与的大扶贫格局。二是抓好培训，积极扶智。通过继续实施相对困难人口劳动就业技能培训及劳动力转移就业，增强困难人群自我发展的能力，持续巩固脱贫攻坚成果。

作者简介：石庆寨，经济学研究生，经济管理高级讲师，中共太湖县委党校副校长，联系方式:13965807856；李青，中南大学公共管理专业博士，对本文亦有贡献。